【摘要】整合反腐败资源力量，建立集中统一、权威高效的国家反腐败工作机构，将我国的权力架构由人民代表大会制度下的“一府两院”变为“一府一委两院”，实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖，是中国特色反腐败体制改革的重大创新，对深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，构建“不敢腐、不能腐、不想腐”的有效机制有着重大现实意义和战略意义。本文重点从监察体制改革的意义、机构设置、如何与司法机关有机衔接以及监察体制改革后检察机关的发展方向等方面展开浅析。

  【关键词】国家监察体制改革、意义、机构设置、司法衔接、检察机关发展

党的十八大以来，随着全面从严治党的纵深推进，以“转职能、转方式、转作风”为主要内容的党内监督体制不断完善。习近平总书记在十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话指出，“要坚持党对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导，扩大监察范围，整合监察力量，健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”，并提出修改《行政监察法》的要求。2016年11月，中办印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，方案强调，国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革，是国家监察制度的顶层设计,预示着监察体制改革将全面启动。

一、国家监察体制改革的意义

（一）国家监察体制改革对全面从严治党的意义

国家监察体制改革是全面从严治党、实现党内监督与人民监督有机结合的需要。十八大以来的经验告诉我们，只有坚持全面从严治党，集中有效的反腐败力量，才能从根本上解决腐败问题。推进国家监察体制改革，特别是设置国家监察委员会，是全面从严治党的需要，是加强党对反腐败统一领导，形成制度化、法制化成果的需要，有利于实现党内监督与人民监督有机结合。其根本目的就是为了适应全面深化改革重要历史背景下党内监督工作面临的严峻挑战。通过构建党内监督机制与行政监察、司法监督权能集中统一、权威高效的监督体系，实现对所有全体公权力执行者权力运行全过程的全覆盖，确保权力运行各个环节能够在严密监控下实现党纪处分、行政监察与刑事侦查的无缝对接。

党对权力运行的全方位监督，要求党内监督与国家监督双管齐下。在我国反腐败监督体系中，党的纪检机关是反腐败党内执纪的专门机关，国家监察机关是反腐败执行法律的专门机关，其执纪执法活动是以党纪国法的强制力为后盾的。纪委要坚持纪在法前，充分运用批评教育、组织处理、纪律处分、立案审查“四种形态”，既抓早抓小、防微杜渐，又坚决处理“少数”和“极极少数”，切实肩负起“党纪严于国法”的职能责任。监察机关依法检查国家机关和公务人员在遵守和执行法律、法规中的问题；依法受理对涉腐违纪违法行为的控告、检举和调查处理；依法受理涉嫌贪污贿赂、渎职等职务犯罪的案件线索，通过调查侦查等法定手段揭露和证实其违法犯罪事实；结合查办案件，帮助发案单位堵塞漏洞，整章建制，发挥“亡羊补牢”的执法预防功能，实现对国家机关及公权力部门工作人员是否勤政廉政监督的全覆盖。充分发挥党纪与国法的反腐监督功能，把党对权力监督全面领导的主体责任落到实处。

（二）国家监察体制改革对全面依法治国的意义

国家监察体制改革是全面依法治国的需要。十八大之后，党中央提出了 “四个全面”战略布局，全面依法治国是重要战略举措。全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系。依规管党治党建设党是依法治国的重要前提和政治保障。邓小平同志指出: “没有党规党法，国法就很难保障。”全面推进依法治国，既要求党依据宪法和法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。建立国家监察委员会，可以整合反腐败资源力量，形成集中统一、权威高效的反腐败体制，有利于形成严密的法治监督体系，实现全面推进依法治国的目标。

二、目前纪检监察机构设置的弊端和监察改革后的优势

（一）目前纪检监察机构设置的弊端

一是行政监察权威性不足。在监察体制改革前的纪检监察框架下，纪检监察机构只是政府内设的一个部门，这样的“内部”定位很难抵御来自外界的不正当干预，若监察对象的实际地位高于监察机关，这种“自我监督”的行政监察机制不仅无法有效运行，还可能出现监察“盲区”。根据《行政监察法》规定，我国监察机关的监察权可概括为检查权，调查权，建议权、列席权和处分权。若监察对象拒绝或阻碍监察机关履行上述职权。该法并未规定相应的保障措施。客观上影响了监察机关的监察权威。

二是监督范围局限，反腐阻力较大。目前，纪检监察机关的内设业务机构主要由若干个纪检监察室组成，这样的机构设置决定了它的主要职责，只能是党内的执纪监督问责，不能涵盖违法调查权和犯罪侦查权，而且监察、侦查等监督权隶属不同的地方和部门，国家监督权没有集中统一，对国家机器和公务员的监察难以摆上议事日程。通过反腐败案件的办理，发现腐败案件大都与权力监督缺乏独立性、协同性、权威性有关，在监督的过程中，难以冲破盘根错节的关系网，难以瓦解腐败利益的藩篱，难以打破权力监督的瓶颈。

三是职能交叉重叠，监察效率较低。现有纪检监察框架下，行政监察与财务监督分开监督，但在实际查办腐败案件中，国家公职人员的各种违法违纪行为多涉及钱财，监察机关在查办案件时离不开专业性较强的审计工作，监察实践中由于人员编制，专业技能等多方面因素的制约，监察机关不得不经常动用经费请求审计部门的协助，《行政监察法》第22条对此亦作明确规定。这样不仅造成人、财、物不必要的浪费，也大大影响了行政监察效率。

（二）监察体制改革后的优势

一是形成权威性高、集中统一的监察权。通过国家监察体制改革将现行纪检监察、审计部门、检察机关的职务犯罪侦查部门等具有一定监察、侦查职能的部门进行整合，大大提高了监察机关相对独立的权威性地位，大大降低了当地党政机关不适当干预和影响监察工作的可能性，呈现出党纪检查、廉政调查和反腐侦查相互独立、相互衔接和相互配合的崭新格局，形成集中统一的国家监督权。

二是强化监察职权、提高监察效率。将纪检监察、审计部门、检察机关的侦查部门职能合并后，原分属不同部门的监察力量相互补充和调剂，扩大了行政监察工作的权限范围和工作手段，有利于突破行政与检察的部门壁垒，使被体制制约的监察、侦查权能充分释放，使揭露、查处和预防腐败违法犯罪的活力迸发。审计、检察队伍中大量监察专业人才融汇注入，使得监察工作再不必因缺乏足够专业人才和专业手段而影响工作效率，这样既大大强化了行政监察职权，又有利于提高监察效率。

三、监察机关如何与司法机关有机衔接

国家监察委员会专责行使国家监察职能与司法机关依法独立行使国家法律监督职能 （检察院）、国家审判职能 （法院）必须协调衔接，才能形成分工负责、互相配合、互相制约的反腐败工作机制，这是法治反腐败的内在要求。

一要建立案件移送工作机制。监察机关查处的需要追究刑事责任的案件，应及时将有关材料(复制件)送达相应的检察机关；检察机关对监察机关移送的案件应及时进行审查，决定提起公诉的，应将审查情况及结果反馈监察机关，决定不予起诉的，应将不起诉的决定及理由通报监察机关。二要建立联席会议机制。为加强办案工作衔接，针对面临的新问题和阶段性工作，双方负责同志应定期或不定期召开工作会议，做好办案情况通报工作，进行工作经验交流，研究、协调有关政策和法律问题，研究重大案件起诉中需要协调解决的问题。三要建立信息共享机制。一是数据平台共享。监察机关与检察机关有着各自的执法和司法流程，需要大量的法律、法规、规章、制度，数据共享平台的搭建，能够为执法司法依据的迅速查询提供便利，消除信息孤岛现象。二是技术资源共享。司法会计、司法鉴定等专业技术资源共享，有利于监察机关和检察机关就执纪执法与司法衔接工作中的专业性结论达成共识，避免重复工作，节约了时间和资金。四要建立介入支持工作机制。介入支持是反腐执法实践的一条经验。监察机关、检察机关在查处案件时，根据对方的提请，经常会提前介入支持，预先熟悉案件或帮助分析案件，便于侦查证据的收集和起诉证据的审查工作开展。介入支持的主要方式是:监察机关在查处违纪违法案件时，发现可能涉嫌犯罪的，可以邀请检察机关派员提前介入，共同研讨是否达到刑事追诉的标准，检察机关认为涉嫌犯罪的，可以视情况提前介入，就证据的收集、固定和保全等问题提供指导意见。

四、监察体制改革后检察机关的发展方向

国家监察体制改革后，检察职能要实现转型发展，有必要区分检察机关的宪法定位与职能定位，构建更加科学合理、协调发展的检察职能体系。在坚持检察机关独立宪法地位的同时，应当顺应改革和检察职能专业化发展趋势，构建完善以“公诉、司法审查、司法监督”三项职能为主体、更加符合司法规律和宪法定位的多元检察职能体系。

一是完善公诉职能。刑事公诉要顺应“以审判为中心”的诉讼制度改革要求，构建以证据为核心的刑事指控体系，加强引导取证和审查证据，发挥审前主导作用和过滤功能。同时，将公诉职能从刑事公诉拓展到民事公诉与行政公诉。检察机关公共利益代表人的身份可以突破刑事诉讼中的公诉人地位，赋予检察机关一般公共利益代表人的地位，从而为检察机关在民事、行政诉讼中提起公益诉讼奠定基础，也为检察机关在机构和制度层面构建涵盖刑事、民事、行政检察领域的完整的国家公诉制度提供了可行性和必要性。

二是拓展司法审查职能。在审查逮捕的标准上，要更加注重对羁押必要性的审查判断；在工作机制上，要改变单纯书面化行政化的审查方式，保障犯罪嫌疑人、被告人的主体地位和参与权，探索采用更加符合司法规律的诉讼化审查方式；在工作理念和制度设计上，要更加凸显审查逮捕业务的司法属性，构建刑事诉讼审前阶段的司法审查诉讼构造。未来还应当进一步探索将涉及限制人身自由的强制性侦查措施和行政强制措施都纳入司法审查决定范围，真正实现对公民人身自由权利的司法保障和救济。

三是重构检察机关的司法监督职能。近年来，检察机关诉讼监督业务逐渐形成以监督权力合法性为主要内容、以人权司法保障为价值目标的职能特点。随着检察机关监督行政违法行为改革的推进，检察机关对公权力行为合法性的监督范围将更好完整，诉讼监督职能也被注入新的内涵。为此，需要充分发挥检察机关对行政执法、侦查、审判、刑罚执行等公权力行为的监督职能，实现诉讼监督职能向司法监督职能的转型发展。

最高人民检察院党组书记、检察长曹建明强调，国家监察体制改革是以习近平同志为核心的党中央确立的一项重大的政治体制改革，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。各级检察机关全体检察人员要牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，从党和国家工作全局出发，深刻认识深化国家监察体制改革的重大意义，切实把思想和行动统一到习近平总书记重要讲话精神上来，统一到党中央决策部署上来，坚决拥护改革、支持改革，积极支持配合做好各项工作，确保监察体制改革试点工作任务如期顺利完成。